세종 행복도시 개발이 시작되면서 세종과 대전 간 상생발전이 화두로 떠오르고 있다. 하지만 대전은 해마다 세종으로 빠져나가는 인구로 인해 고민을 거듭하고 있다. 동일한 생활권에 있는 두 도시는 행정구역이 분리되어 있어 효율적인 행정에 어려움을 겪고 있기도 하다.

세종과 대전은 어떻게 상생발전을 이뤄야 할까.
이달 초 대전에서 열린 '매일경제 대전CEO포럼'에서는 세종-대전을 지하철로 연결하자는 방안을 검토하자는 내용이 발표되어 지역사회를 뜨겁게 달구기도 했다. 지하철 소식에 묻히긴 했지만, 주목할 만한 것은 행정구역 통합 필요성도 제기됐다는 점이다. 물론 장기적 관점에서다.

강병수 충남대 자치행정학과 교수는 세종과 대전의 상생 발전 방안으로 ▲'어메니티(amenity·편의시설) 확대'→ ▲'메갈로폴리스(Megalopolis·초거대도시) 구축'→ ▲'행정구역 통합'이란 3단계 방안을 제시했다. 두 자치단체 간 정책 수립 시 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 강 교수의 이날 발제 내용을 요약해 소개한다. <편집자 주>

☐ 세종과 대전의 상생발전 배경

왜 세종은 배후도시인 대전과 상생발전을 꾀해야 하는가.
강병수 교수는 ▲중앙정부와 공공기관의 이전에 따른 차질 없는 인구 및 주거이전과 ▲세종시가 초기에 도시자족기능을 갖추기 위해 배후도시인 대전의 교육 및 생활편익시설을 활용해야 한다는 점을 먼저 이유로 들었다.

이와 함께 ▲2030년 세종시 목표인구 50만 규모의 지역어메니티 및 편익시설의 조성(교육, 주거, 문화, 쇼핑, 오락 등)으로는 서울과 수도권에서의 기업 및 인구유입과 주거이전에 차질이 예상된다는 점 ▲수도권 인구유입에 차질이 생길 경우 대전시에서 세종시로의 인구·기업·자본 유출 가능성이 크다는 점 ▲주민의 사회·경제적 생활권과 행정구역의 불일치로 지방행정단위의 자기 완결적 행정수행능력이 한계에 부딪혀 광역행정을 만들어야 한다는 점도 꼽았다.

그렇다면 상생발전은 어떻게 해야 할까.
강 교수는 그 방향으로 ▲중앙정부의 이전에 따른 기업과 수도권 인구유입을 위한 협력과 ▲양 도시의 메갈로폴리스화에 따른 협력적 도시관리를 제시했다.

그는 “수도권 인구유입은 공공기관 및 기업 종사자의 실제 이주행태에 따라 성패가 좌우된다”며 “구성원이 기꺼이 이주하고자 하는 환경을 조성하는 것이 중요하다. 세종시 계획인구 50만과 대전 인구 150만을 합한 200만 인구를 기본으로 한 지역어메니티 구축전략을 세워야 한다”고 강조했다.

☐ '어메니티(amenity·편의시설) 확대'

강 교수는 "수도권 인구가 자발적으로 세종으로 오지 않으면 세종시는 단지 충청권 인구를 빨아들이는 블랙홀 역할을 할 수밖에 없다"면서 "세종과 대전이 상생 발전하려면 서로 협력해 이주할 '환경'을 만들 필요가 있다"고 지적했다. 이른바 '어메니티(amenity·편의시설) 확대'다.

그는 "지역어메니티와 주거이동 간 원인관계를 고려해 주거 이전을 최대화할 수 있는 정책방안을 내놔야 한다"며 "세종과 대전이 함께 계획을 갖고 서울 및 수도권과 버금가는 어메니티를 구축해야 한다"고 강조했다.

이를 위해 단기적으로는 유치원과 초등학교 저학년 자녀를 둔 부모에게 양질의 보육과 교육 서비스를 제공하는 '근린 어메니티'를 강화해야 한다고 했다.

특히 장기적으로는 대전도시철도 1호선을 세종까지 연장하고 세종에 명문대와 유명학원가·서점가 등을 조성하는 등 '도시어메니티'를 증진해야 한다고 밝혔다.

아울러 카이스트부속중·고등학교 설립(대전, 세종), 충남대학교부속중·고등학교 설립(대전), 고려대학교부속중·고등학교 설립(세종), 대형 예술의 전당(세종), 대규모 위락단지(어뮤즈타운) 조성(세종, 대전), 충남대-카이스트연구병원 설립(세종), 서울 유명병원 분원 유치·메니컬 헬스타운 조성(세종, 대전), 기타 엔터테인먼트, 쇼핑, 관광, 컨벤션 활동의 집적지구화(대전), 최고급 대형백화점 입점(세종, 대전), 초대형 호텔 유치(대전) 등 여러 도시어메티 확충 방안도 제시했다.

☐ '메갈로폴리스'와 '세종대전특별광역자치시'

강 교수는 지역어메니티 협력 구축이 마무리되면 공공기관과 더불어 수도권에서 이전한 기업으로 인해 입지·사회적 관성이 탄력을 받아 세종과 대전은 '메갈로폴리스'로 급속히 진전될 것으로 내다봤다.

그는 "이에 적절한 행정적 뒷받침이 있어야 한다"며 "장기적으로는 세종시의 차질 없는 완성과 국토균형발전이라는 목표를 달성하기 위해 세종과 대전을 동일행정구역으로 묶는 통합지방자치단체로 나가는 것이 바람직할 것"이라고 주장했다.

강 교수는 세 가지 방안을 제시했다. ▲두 자치단체를 묶어 새로운 상위 특별지방자치단체인 '광역대도시청'(광역대도시청에는 광역도시계획권과 광역교통계획권만 부여하고, 집행권은 각 지방자치단체가 갖도록 하는 방안)을 설립하는 것과 ▲'광역행정조정위원회'(세종시, 중앙정부, 대전시 등 각 단체가 함께 의결기관으로 참여시키고, 위원회는 광역행정사무에 대한 예산편성과 의결권을 갖는 방식) 설치 ▲통합지방자치단체(가칭 '세종대전특별광역자치시'로 세종과 대전을 동일 행정구역으로 묶는 방식)를 추진하는 것 등이다.

☐ 세종 주변지역 난개발 문제... '스마트 도시성장평가'로 해결

강 교수는 세종과 대전이 메갈로폴리스화 되면서 필연적으로 두 도시 중간 외곽지대가 개발될 것이라고 밝혔다. 그러면서 세종 시가지개발구역이 신도시답지 않게 답답한 아파트 밀집지역으로 건설되고 있는 상황에서 외곽지역의 비계획적인 신규주택공급과 난개발이 확산되고 있어, 향후 세종시 주변지역에서의 주거환경악화와 교통문제가 심화된다고 전망했다.

또한 교통량 증가와 교통기반시설 문제, 주거지 광역화로 인한 주거지원 서비스 사각지대 확대, 양질의 주거지원 서비스 공급 차질도 예상된다고 했다. 메갈로폴리스가 될 경우 세종시 주변지역과 대전시 사이에 진행되는 난개발은 미래에 엄청난 비용을 지불할 가능성이 높다고도 우려했다.

현 상황은 토지소유자가 개발허가를 신청하면 막을 방법이 없어 난개발이 계속되고 있다고 진단하면서, 세종은 공간구조 측면에서 도시의 외연적 확산을 개발유도지역으로 계획적 관리를 할 수 있도록 정책기조를 세워야 한다고 조언했다.

이에 따라 강 교수는 도시 주변지역 계획적 개발 유도를 위해 선진국에서 활용하는 '스마트 도시성장평가제도'를 도입해야 한다고 제안했다. 스마트 도시성장 평가 유형에는 도시평가, 개발사업평가, 구성요소평가 등이 있으며, 이는 평가결과에 따라 인센티브를 부여해 개발유도지역으로 압축개발을 꾀할 수 있고, 개발협약을 작성하는 근거로 활용하는 계획적 도구라는 것이다.