국가균형발전의 상징 ‘세종시’를 행정수도로 완성하기 위한 최적의 해법은 무엇일까.

6일 세종시와 더불어민주당 이해찬·박범계 의원, 행정수도완성 세종시민대책위원회가 국회헌정기념관에서 공동으로 개최한 '행정수도 개헌 토론회'에선 행정수도 개헌에 대한 다양한 의견이 쏟아졌다.

특히 학계와 법률가 등 전문가 집단 사이에서도 각양각색의 주장이 엇갈리면서 개헌안에 행정수도 조항을 반영하기까지엔 적잖은 험로가 예상되고 있다.

이날 토론자들은 '세종시=행정수도' 규정을 헌법에 명문화해야 한다는 의견에는 전체적으로 공감대를 형성했다. 다만 각론에선 입장차를 드러냈다.

수도를 규정하는 가장 깔끔한 방법은 “대한민국의 수도는 세종특별자치시로 한다”가 부각됐다. 이는 헌법재판소의 위헌결정을 정면으로 극복하는 방안이자, 모든 법적 논쟁을 종식시킬 수 있는 카드로 꼽힌다. 하지만 국민적 공감대 형성에 어려움이 있는데다, 수도권 국민들의 동의와 설득에 차질을 빚을 수 있다는 점에서 한계다.

이에 따라 유력시되는 것이 ‘이중수도(二重首都)’ 개념을 차용한 방안이다.

즉 “대한민국의 수도는 서울이며, 행정수도는 세종시에 둔다. 행정수도의 구체적인 범위와 내용은 법률로 정한다”라고 규정하는 안이다. 이날 참석자 상당수가 이 같은 방안에 동의했다. 수도권의 반대 등을 최소화할 수 있으며, 헌법위반 등과 같은 법적 논쟁을 회피할 수 있는 현실을 반영해야 한다는 점에서다.

기조발제를 맡은 조명래 단국대 교수는 "서울은 통일 이후까지 고려한 국가상징수도로, 세종은 분권적 균형발전을 선도하는 행정수도로 지정해야 한다"며 "한국 특유의 중앙집권구조를 바꾸기 위해선 국정운영 시스템을 서울(수도권)을 벗어난 곳으로 옮겨야 한다"고 주장했다.

특히 “내년 분권형 개헌에는 분권과 관련한 규정 중 하나로 분권수도로서 정치행정수도에 관한 규정이 반드시 포함되어야 한다”며 “세종시는 애매한 행정중심복합도시란 ‘행정중심복합도시건설특별법의 도시’ 대신 ‘분권헌법의 분권수도 혹은 정치행정수도’로 지정·육성되어야 한다”고 했다.

그러면서 세종시 행정수도건설 지원 체계를 위해 ▲‘세종시지원위원회’의 역할과 기능 강화 ▲국회 내에 ‘(가칭)세종행정수도건설지원특별위원회’ 설립 ▲세종시 내에 별도의 ‘(가칭) 세종행정수도지원단’구성 ▲시민사회 주도의 (가칭)‘세종행정수도포럼’ 전국단위 조직 등도 제안했다.

두 번째 기조발제자로 나선 박진완 경북대 교수도 세종시 행정수도 개헌의 헌법적 정당화를 강조하면서 “지방분권과 국가 균형발전의 내용을 담은 헌법 개정을 한다면, 세종시를 행정수도로 명문화하는 것은 자연스러운 것이고 반드시 필요하다”고 지적했다.

강현철 한국법제연구원 선임연구위원도 “행정수도의 헌법반영 방안은 원칙적으로 직접규정방식을 취하는 것이 적절하다”면서 “다만, 수도권의 반대와 국민적 공감대 형성의 필요가 있는 초기단계에 있어서는 서울과 세종시의 이원적 수도지위를 인정하는 방안을 검토할 수 있다”고 밝혔다.

이민원 광주대 교수 역시 “불균형발전을 해소시키고자 행정수도가 기획됐다”며 “세종시의 균형발전의 추진엔진을 보다 강력하게 개선하는 길은 세종시의 행정수도화”라고 주장했다.

"대한민국 수도는 법률로 정한다"라는 조항을 넣는 방법도 제시됐다.

헌법에 명문으로 수도를 지정하는 것이 아닌, 법률에 위임하는 방식이다. 국민적 합의가 전제된 시대적인 요구를 시의 적절하게 반영해 수도의 기능을 적절하고도 극대화시킬 수 있다는 장점이 있다는 이유에서다.

윤수정 공주대 교수는 “충청권을 제외한 다른 지역 국민들의 반발을 최소화하면서도 세종시의 수도성을 확보할 수 있는 가장 현실적인 방안”이라고 평가하면서 “다만 상대적으로 쉬운 법개정만으로 수도가 이전될 수 있어 영속성 확보에 어렵다는 점은 단점”이라고 밝혔다.

오동석 아주대 교수 역시 "수도이전 문제는 헌법재판소의 결정에도 불구, 헌법사항이 아니라 법률사항"이라고 지적한 후 "따라서 법률의 제․개정을 통해 수도를 이전할 수 있다고 보아야 한다"고 주장했다.

아울러 '행정수도 규정을 법률에 위임하는 방식'도 나왔다.

수도의 지위는 서울이 가지지만, 행정수도를 지정할 수 있는 헌법적 근거를 법률 위임방식으로 하는 것이다. 규정 방식은 “대한민국의 수도는 서울에 둔다. 다만, 법률로 정하는 바에 따라 별도의 행정수도를 둘 수 있다”로 할 수 있다. 다만, 법률의 제개정 과정에 있어서 세종시 이외의 도시가 행정수도 지정에 참여할 수 있으며, 행정수도 이외에 다양한 수도의 개념 주장되면 행정수도로서의 세종시의 법적 지위의 특수성을 인정받기 어려움이 있다는 점은 단점으로 꼽혔다.

이 밖에 임석규 한겨레 논설위원은 “개헌 동력 확보를 위해 공론조사도 검토해봐야 한다”며 개헌의 여론화를 역설하기도 했다.

한편, 이날 토론회에는 더불어민주당 추미애 대표를 비롯해 이해찬·박범계·박완주·이상민 의원, 자유한국당 정진석 의원, 김안제 전 신행정수도건설 추진위원장, 권용우 전 신행정수도후보지평가위원장 등이 참석해 뜨거운 열기를 보였다. 

곽우석 기자 다른기사 보기