세종시, 지방분권형 개헌 논의 활발...방향은?
세종시, 지방분권형 개헌 논의 활발...방향은?
  • 곽우석 기자
  • 승인 2017.02.06 18:41
  • 댓글 0
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대전세종연구원, 6일 세종시청서 '지방분권형 개헌 연구 TF' 3차 정책토론회 개최

지방분권형 개헌은 어떠한 방향으로 이뤄져야 할까.

헌법 개정 논의가 본격화되면서 중앙정부에 과도하게 집중된 권력을 지방에 이양하자는 '지방분권' 논의가 전국적으로 활발해지고 있다.

특히, '지방분권의 상징' 세종시 역시 지방분권 개헌을 핵심 역점사업으로 꼽으며 선제적 연구에 분주한 모습이다.

'대전세종연구원'은 6일 세종시청에서 '지방분권형 개헌 연구 TF' 3차 정책토론회를 개최하고 실질적 지방자치권 강화를 위한 논의를 벌였다. 토론회 발제 내용을 중심으로 지방분권형 개헌 방향을 짚어봤다.

 '대전세종연구원'은 6일 세종시청에서 '지방분권형 개헌 연구 TF' 3차 정책토론회를 개최하고 실질적 지방자치권 강화를 위한 논의를 벌였다.
◆지방자치 현황 및 문제점

윤기석 충남대 교수는 '지방분권형 개헌 방향 소고'라는 주제의 발제를 통해 현행 지방자치의 현황과 문제점 및 개선 방향을 진단했다.

우리나라는 지난 1995년 6월 27일 4대 지방선거를 통해 본격적인 지방 자치시대를 열고 있다. 지방자치 도입 21년을 지나고 있는 가운데 현행 자치제도는 적지 않은 문제점이 대두되고 있다.

윤 교수는 먼저 ‘지방자치 관련 규정이 취약하다는 점’을 문제로 지적했다. 헌법상 '지방자치 관련 규정'이 단 2개 조항(헌법 제117조, 118조) 뿐인데다 자치단체의 종류, 조직과 운영 등이 법률로 유보되어 있어 형식적인 제도보장에 머물러 있기 때문이다.

그러나 주요 선진국의 경우 '지방분권체제'의 확립은 구체적인 헌법 원리이자 명문 조항으로 규정되어 있다. 미국, 영국, 독일 등 연방제 국가를 비롯해 프랑스, 스페인, 이탈리아, 일본 등 단방제 국가 등은 중앙-지방정부 간 사무배분 및 기능 분담체계를 '헌법'으로 명확히 하고 있다.

따라서 진정한 의미에서의 지방분권체제 확립을 위해서는 분권화의 원리를 헌법에 구체적으로 규정할 것이 요구된다. 이를테면 중앙정부-지방정부 간의 협력적 파트너 십 보완이 필요하고, 이를 위해선 상호보완적·능동적 관계 설정을 위한 권력구조 개편이 필요하다는 것이다.

또한, 지방정부가 중앙정부의 대리인처럼 운영되고 있다는 점도 문제다. 지역의 문제를 스스로의 재원과 스스로의 규율을 통해 해결해야 하지만 현실적 어려움이 있어서다.

이는 지방정부가 필요한 재원을 스스로 마련할 수 없는 구조인 게 원인이다. 지방정부의 세입규모가 빈약해 이전수입으로 자치행정이 운영되고 있기 때문이다. 실제 국세와 지방세 비율은 지난 2009년 이래 80대 20 비율을 유지하고 있다. 이에 따라 재정자립는 지속적으로 낮아지고 있고, 자체사업 비율도 감소하고 있는 실정이다.

지방자치의 실질적 의미는 '지역의 문제를 스스로의 재원을 바탕으로 자율적으로 해결해 나가야 하는 것'이지만, 우리나라 경우 지방세가 아니라 이전재원에 의해 지방자치단체가 운영됨에 따라 '지방세 가격효과'가 발생될 수 없는 구조라는 점도 지목됐다.

이러한 맥락에서 2010년부터 미흡하나마 소득·소비 과세에 대한 지방세가 도입되었으나, 중앙-지방 세제 규모는 80대 20으로 여전히 취약한 상태다.

 국세·지방세 규모 및 비율
 재정자립도 및 자체사업 비율
특히 '자치입법권' 범위도 광범위하고 세밀한 법령규정의 제약으로 매우 협소하며, 자율적인 조례제정 범위 역시 극도로 축소되어 있는 실정이다.

자치조직권 역시 대통령령을 통해 시군구 보건소 소장까지 인구규모에 따라 직급을 규정하고 있을 정도로 자율재량권을 통제하고 있다.

요컨태 지방자치 발전 저해 요인은 ▲자치행정의 근간인 권한과 재정의 중앙정부 집중 ▲지방분권 관련 헌법 규정 취약으로 권한의 지방이양 미흡 ▲중앙정부-지방정부 간 사무배분의 법적 근거 및 구체적인 배분내용 미흡 등으로 정리된다.

◆지방분권형 개헌, 방향은?

윤 교수는 지방분권형 개헌 방향으로 헌법에 '지방분권 명문 조항'을 신설하고 구체적인 내용을 기술해야 한다고 제시했다. 헌법에 국가주의 이념으로 ‘지방분권’형 국가 정립을 위한 이념과 가치를 헌법전문에 반영해야 한다고도 했다.

특히 중앙-지방정부 간 사무배분과 기능은 선진국 사례에서처럼 헌법 조항에 구체적인 내용으로 명시해야 한다는 지적이다.

또한 지방정부의 중앙정치의 예속을 극복하기 위해 지역대표성을 실현할 수 있는 지역대표형 '상원제' 도입도 필요하다고 제안했다. 지역의 이익 보호 및 지방정부간, 중앙-지방정부 간 갈등조정 역할 등을 수행하기 위한 기구다.

헌법에 주민참여제도 보완을 위한 '명문조항' 신설도 제안했다.

일례로 우리나라 '헌법 제1조'는 '대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민에게 나온다'고 규정하고 있지만, 국민주권 행사에 관한 국민참정권 행사는 매우 제한적이라는 것. 헌법 개정 권한조차도 국회만이 갖고 있고, 국민에게는 없다는 지적이다.

반면 프랑스 개정헌법 ‘헌법 제72조 제1항’의 경우 주민청원권과 직접민주주의(주민투표제 및 지방정부 활동에 대한 자문) 권한을 헌법 조항으로 규정하고 있다.

□주요국 기능(사무) 배분 근거 및 방식 (출처: 김성호, '우리헌법상 중앙-지방관계 현황과 과제' 2017. 2. )

구분
국가
사무구분
법적 근거
사무배분 방식
연방제
국가
미국
연방사무
주정부사무
카운티 사무
시티사무
타운십사무
주정부 헌법
주지방자치법
개별법, 개별
지방정부의 Charter
-연방법, 주정부에서 국가사무 규정
-주정부 헌법과 주지방자치법, 개별법에서 사무배분을 정함
-홈룰에서 사전적, 포괄적 자치사무수행권한의 범위를 확정
영국
국가사무
지역정부사무 카운티사무 디스트릭트사무 통합지방정부사무 공동사무
1972년 지방정부법
․각 분야별 지방정부법
스코틀랜드법
웨일즈법
-개별법상 그리고 각 지방정부법으로 자치사무’를 법률로 규정하면 나머지는 국가사무
-홈룰방식의 ‘자치기본조례’에 의한 사전적, 포괄적 자치사무 수행권한의 범위를 확정
독일
국가사무
주정부사무
게마인데사무 크라이스사무 필요적 의무사무
(위임사무), 공동사무
(자치단체간 협력기구 사무)
헌법
주정부 헌법
지방자치법
개별법
-연방헌법과 주헌법에 국가(주)사무 와 자치사무 배분 근거를 명시
단방제
국가
프랑스
국가사무
꼬뮨사무
데빠르뜨망사무
레지용사무
의무적 자치사무
(위임사무), 공동사무
(자치단체간협력기구 사무)
헌법
지방자치법
사무배분기본법
개별법
-국가사무, 자치사무 등은 신지방자치법에 기초하여사무배분기본법에 배분 원칙과 분야를 정하고 이에 준하여 개별법률로 명문화
스페인
국가사무
지역정부사무
프로빈치아사무
무니시피오사무
헌법
지역정부별 자치헌장
지방제도기본법
-헌법에서 국가사무와 지역정부사무를 정하고, 구체적인 사항은 지역정부별 자치헌장에서 규정. 지방제도기본법에 의해 전국공통 기준 명문화
이탈리아
국가사무
레지오네사무
프로빈차사무
코무네사무
헌법
지방자치법
-헌법에서 국가사무와 지역정부사무를 정하고, 구체적인 사항은 지역정부별 지방자치법에서 명문화
일본
국가사무, 자치사무, 법정수탁
사무, 공동사무
개별법
지방자치법
-국가사무 분야는 신지방자치법에 열거

한편, 이날 '지방분권형 개헌 연구 TF' 3차 정책토론회'는 이춘희 세종시장과 유재일 대전세종연구원장의 인사말에 이어 윤기석 충남대 교수와 임헌만 배재대 교수의 발제, 그리고 자유토론이 진행됐다.

토론에는 금홍섭 대전시민사회연구소 부소장, 김상봉 고려대 교수, 김 욱 배재대 교수, 김영진 대전대 교수, 김영태 목포대 교수, 김용복 경남대 교수, 명재진 충남대 교수, 유병선 대전세종연구원 연구위원, 임성진 전주대 교수, 정세은 충남대 교수, 최길수 대전세종연구원 상생협력실장 등이 참여했다.

이춘희 시장은 인사말에서 "개헌을 통해 지방자치의 기본 원칙이 확실히 규정되었으면 한다"며 "지방정부의 자치조직·인사·재정권 등 선언적 내용이라도 개헌에 포함되어야 한다"고 말했다.

대전세종연구원은 2월 하순까지 4차에 걸쳐 연구회의를 개최하고, 3월 초순부터 대전시, 세종시, 국회 등에서 공청회 및 토론회를 개최할 예정이다. 중간 연구결과는 내달 16일 세종시청에서 열리는 '대전세종 정책엑스포 2017'에서 발표할 예정이다.


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